We hebben 102 gasten online

CSE Functioneren parlementaire stelsel in Nederland

Gepost in Nederland

I VAN EEN MACHTIGE KONING NAAR EEN MODERNE DEMOCRATIE

Van 1815 tot 1948: De koninklijke besluitenregering

Nederland stond rond 1815 voor een nieuw begin. De tijd van de Franse bezetting was achter de rug. Door de samenvoeging van de noordelijke en de zuidelijke Nederlanden was een nieuw koninkrijk ontstaan.

De geest van de Franse Revolutie (1789) was in 1815 nauwelijks terug te vinden in de grondwet van het nieuwe koninkrijk. De Revolutie was gedragen door het idee van de volkssoevereiniteit, dat wil zeggen: de hoogste macht in de staat berust bij het volk. Als machthebbers niet meer regeren volgens de wensen van de burgers, moeten zij opstappen. Niemand kan macht over de staat uitoefenen zonder de wil van de burgers. Zulke gedachten over de grondslag van een politiek stelsel zouden in Nederland voorlopig geen werkelijkheid zijn.

nederland 1815

De grondwet van 1814 was een geesteskind van Van Hogendorp, een politicus die het huis van Oranje-Nassau ook in de tijd van Franse overheersing trouw was gebleven. In 1813 had de Prins van Oranje het hoogste gezag aanvaard. In 1815, na de samenvoeging van Nederland en België, kreeg hij de titel `koning´, onder de naam Willem I. Hij had de soevereiniteit aanvaard ´onder waarborging ener wijze constitutie´. Er moest dus een grondwet (constitutie) komen waarin zijn positie zou zijn vastgelegd. Er zou dus geen absoluut koningschap zijn (met een macht die niet aan regels zou zijn gebonden), maar een constitutionele monarchie.

Dienaren van de koning

De grondwet van 1814 werd — naar de maatstaven van die tijd — niet voorgelegd aan het hele volk, maar slechts goedgekeurd door een klein gezelschap vooraanstaanden. De grondwet kende veel macht toe aan de vorst en weinig aan de volksvertegenwoordiging, de Staten-Generaal. De ministers waren volkomen afhankelijk van de vorst, niets anders dan dienaren van de koning.

In 1815 werden Nederland en België bijeengevoegd en werd de grondwet aangepast. De Staten-Generaal ging bestaan uit twee Kamers. De leden van de Tweede Kamer zouden worden benoemd door de leden van de Provinciale Staten. Deze Provinciale Staten werden op hun beurt gekozen door vertegenwoordigers van de drie `standen´: de ridderschap, de steden en het platteland. Het kwam erop neer dat de leden van de Tweede Kamer bepaald geen verte­genwoordigers van `het volk´ genoemd konden worden.

Toch vond men het nodig ook een Eerste Kamer in het leven te roepen. De leden daarvan werden door de koning zelf voor hun leven benoemd, maar konden alleen komen uit de kring van de `aanzienlijken´. De Eerste Kamer zou een `bolwerk voor de troon´ moeten zijn. Zij moest voorkomen dat de Tweede Kamer als een woeste bergstroom het koningschap zou kunnen ondermijnen. Maar de vriendelijke en vreedzame Tweede Kamer was allesbehalve een gevaarlijke politieke kracht. Er viel voor de Eerste Kamer dan ook niets te bolwerken.

Koning Willem I, die tot 1840 regeerde, pakte het bestuur krachtig aan en probeerde zelf, waar de Staten-Generaal gezapig bleef, actief het Koninkrijk der Nederlanden te moderniseren. Zo werd het steeds meer gewoonte dat hij bij Koninklijk Besluit (KB) regelde wat bij een wet geregeld moest worden. De Staten-Generaal stondgrotendeels buiten spel. Toen het voorstel om een begin te maken met de spoorlijn Amsterdam-Keulen in de Staten-Generaal met 46 tegen 2 stemmen werd afgewezen, beval Willem I tot de aanleg bij Koninklijk Besluit.

Koningen en koninginnen

Willem 1 1814-1840

Willem II1840-1849

Willem III 1849-1890

Wilhelmina 1890-1948 (van 1890 tot 1898 was haar moeder, Emma, regentes)

Juliana 1948-1980  

Beatrix 1980-2013

Willem-Alexander 2013- 

Onvrede en verzet

De onvrede in het zuidelijke deel van het koninkrijk groeide. De overwegend katholieke bevolking in het Zuiden voelde zich achter­gesteld en de Franstaligen in de Vlaamse gewesten verweten Willem I dat hij de Nederlandse taal tot de officiële had gemaakt. Het aantal Belgische vertegenwoordigers in de Staten-Generaal was naar verhouding te gering, evenals het aantal uit het Zuiden afkom­stige ambtenaren en officieren.

De Belgische liberalen, die vonden dat zij toch al een te groot deel van de staatsschuld moesten dragen, waren ontevreden over de geringe zeggenschap van de Staten-Generaal bij de besteding van de financiën.

Koning Willem I had geen oog voor deze grieven. In 1830 brak in Brussel een opstand uit, die grote gevolgen had. Negen jaar later was de Belgische afscheiding een feit. In deonrustige tussenliggende jaren groeide echter ook in Nederland het verzet tegen de macht van de koning en de manier waarop hij die gebruikte.

Voorlopig veranderde echter nog niet veel. In 1840 werd de grond­wet gemoderniseerd, maar nog veel te weinig naar de zin van de liberalen, die langzaam in politieke macht groeiden. In datzelfde jaar nam koning Willem I verbitterd afscheid van de troon en droeg die over aan zijn zoon Willem II.

Deze was beminnelijker, maar ook minder krachtig en overheersend dan zijn vader. Ook hij handhaafde echter het persoonlijke bewind en bleef lang afkerig van de verlangens van de liberalen. Een voor­stel tot modernisering van de grondwet, dat in 1844 werd ingediend door de liberale politicus en hoogleraar Thorbecke, wees de koning krachtig van de hand: `Dit voorstel nooit, al ware het schavot ernaast´.

De grondwet van 1848

Het Europese `revolutiejaar´1848 bracht de grote ommekeer. In Frankrijk en Duitsland kwam de gegoede burgerij in beweging tegen politieke stelsels die haar monddood hielden.

memo hfst 5 afb 1

Onder de indruk van deze bewegingen wilde koning Willem II, die niet lang meer dacht te leven, in Nederland voor rust in de politiek zorgen, zodat de troon veilig zou zijn voor zijn zoon. De koning werd, naar hij zelf zei, in één nacht van zéér conservatief zéér liberaal. Willem II nam zelf het initiatief tot de grondwetsherziening van 1848.

thorbecke

Hij gaf Thorbecke, die al eerder vernieuwende ideeën had gepubliceerd, de opdracht een nieuwe grondwet te ontwerpen. Voor het eerst kreeg de (gegoede) burgerij zeggenschap in de politiek. De vernieuwingen waren van groot belang.

• De ministers worden verantwoordelijk voor het regeringsbeleid. Zij zijn nog slechts in naam `dienaren´ van de koning. In feite zijn zij het uitvoerend bestuur en kunnen daarvoor ter verantwoording worden geroepen. Elke daad waarbij de koning formeel betrokken is, zoals het afkondigen van een wet of het nemen van een Konink­lijk Besluit, vereist ook een handtekening (contraseign) van een minister. De koning kan niets meer zonder de medebetrokkenheid en verantwoordelijkheid van een minister. Zou de koning dat toch willen, dan handelt hij in strijd met de grondwet waaraan hij bij de inhuldiging trouw heeft gezworen.

• Dit betekent dat de koning onschendbaar is. Hij blijft buiten de politiek. Kritiek op het beleid treft alleen de ministers, niet de koning.

• Nederland wordt verdeeld in kiesdistricten. Elk district kiest één lid van de Tweede Kamer. Kiesrecht hebben de burgers die min­stens een bepaald bedrag aan belasting betalen. Dit is het zoge­naamde censuskiesrecht.

• De leden van de Eerste Kamer worden niet langer benoemd door de koning, maar gekozen door de Provinciale Staten. (Ook gemeenteraden en Provinciale Staten worden gekozen met census-kiesrecht.)

* De rechten van de Tweede en Eerste Kamer worden uitgebreid zodat de Staten-Generaal meer bij de wetgeving wordt betrokken en meer mogelijkheden krijgt de regering te controleren.

De hoofdlijnen die in de nieuwe grondwetwaren getrokken, zoude worden uitgewerkt door nog in te voeren zogenaamde organieke wetten. Onder minister Thorbecke kwamen die tot stand: de Kies­wet, de Provinciewet en de Gemeentewet. Inmiddels was Willem Il in 1849 opgevolgd door Willem III.

De Kieswet bepaalde de census zo laag als de grondwet toeliet. Op de 3 miljoen inwoners kreeg toch slechts 2,5% (73.000 burgers, alleen mannen) het kiesrecht.

Politieke stromingen

Er waren in die tijd nog geen politieke partijen zoals wij die nu kennen. In elk district werd de verkiezingsstrijd uitgevochten tusse: individuele kandidaten, van wie er maar één kon winnen. In de Staten-Generaal vormden de individuele Kamerleden echter wel bepaalde stromingen. De liberalen stonden onder leiding van Thorbecke. Zij wilden verdergaan met modernisering van het staat bestel. In de economie wilden zij belemmeringen in de binnenland, handel opruimen. De staat moest eraan meewerken de samenleving te ontwikkelen. De conservatieven onder leiding van Van Hall keurden moderniseringen af en waren beducht voor een te ver doorvoeren van het vrijheidsbeginsel.

Door het censuskiesrecht waren de liberalen en de conservatieven de sterkste politieke krachten. Daarnaast waren er de Anti-Revolu tionairen, ook wel Christelijk-Historischen genoemd, onder leiding van Groen van Prinsterer. Zij bestreden principieel de gedachte da de staat berust op volkssoevereiniteit. Zij stelden het christelijke (d.w.z. orthodox-protestantse) karakter van Nederland op de voor­grond en betoogden dat `de regering van God is ingesteld´. De rooms-katholieken waren in het overwegend protestantse Nederland nog een achtergestelde groep. Aanvankelijk zochten zij bond­genoten bij de liberalen, later werden zij een eigen politieke kracht.

Van 1848 tot 1868. De vestiging van het parlementaire stelsel

De grondwetswijziging van 1848 veranderde nog weinig aan de prak­tijk in Den Haag. De kabinetten waren vaak nog `koninklijk´, dat wil zeggen dat hun voortbestaan alleen maar verzekerd was zolang de koning het met hun beleid eens was. De koning had dus nog veel invloed. Als koning en ministers in een belangrijke zaak niet het­zelfde standpunt hadden, trad het kabinet (het `ministerie´ heette dat toen nog) af.

In de loop der jaren, tot 1868, veranderde dit echter geleidelijk. Het parlement stelde zich harder op. Het slikte niet meer alles wat de koning deed. Het parlement hield zich steeds beter aan de regel uit de grondwet: de koning is onschendbaar, de ministers zijn verant­woordelijk.

Conflicten tussen koning en regering

In 1853 nam koning Willem III in Amsterdam een verzoekschrift aan van protestanten tegen het weer benoemen van katholieke bis­schoppen door de paus in Nederland. Thorbecke, die toen het kabinet leidde, adviseerde de koning de indieners van het verzoek­schrift erop te wijzen dat wat de katholieken deden in overeenstem­ming was met de grondwet. De koning was echter kennelijk nogal onder de indruk van de acties. Hij voelde zich erdoor gestreeld dat de protestanten `bescherming komen zoeken bij de vorstelijke troon´. En dat liet hij in een toespraak duidelijk blijken. Thorbecke weigerde voor deze toespraak van de koning, die zozeer afweek van wat hij had geadviseerd, verantwoordelijkheid te dra­gen. Het conflict leidde ertoe dat de koning het ministerie-Thorbecke (d.w.z. de `ploeg´ ministers onder leiding van Thorbecke) ontsloeg.

In 1866 maakte de Tweede Kamer ernstig bezwaar tegen de benoe­ming door de koning van minister Mij er tot nieuwe gouverneur-generaal van Nederlands-Indië. De Kamer was het met die benoe­ming volstrekt oneens en keurde haar af. Eerste-minister Heems­kerk nam de vorst in bescherming en zei dat de benoeming op basis van de grondwet uitsluitend een aangelegenheid van de koning was en dat de Kamer zich er dus niet in mocht mengen.

De meerderheid van de Kamer hield echter vol dat de ministeriële verantwoordelijkheid uit de grondwet van 1848 boven alles ging en dat zij de ministers dus voor de benoeming ter verantwoording kon roepen. Het conflict leidde ertoe dat de regering verkiezingen liet uitschrijven.

De koning verliest

De beslissende kwestie over de verhouding tussen parlement en regering was echter de Luxemburgse kwestie uit 1867-1868. De mi­nister van buitenlandse zaken had zich bemoeid met Luxemburg. De Nederlandse regering had met dat land niets te maken behalve dat koning Willem III toevallig ook groothertog (staatshoofd) van Lu­xemburg was.

De Tweede Kamer was zeer duidelijk in haar oordeel dat dit laatste beslist geen reden kon zijn voor de Nederlandse minister van bui­tenlandse zaken om zich met Luxemburg te bemoeien. `Voor straf´ keurde de Kamer de begroting van de minister van buitenlandse zaken af. Volgens de regering ging de Kamer daarmee te ver. Zij stuurde de Kamer naar huis (ontbinding) en liet verkiezingen uit­schrijven.

Maar de nieuw gekozen Kamer liet het er niet bij zitten. Zij nam een motie aan waarin het ontbinden van de vorige Kamer werd afgekeurd. De Kamer sprak uit `dat geen landsbelang de jongste ontbinding der Kamer vorderde´. De regering trok zich van die uitspraak niets aan, maar de Kamer was standvastig en verwierp opnieuw de begroting van buitenlandse zaken. Toen pas ging de regering (koning en ministers) door de knieën en aanvaardde dat de Kamer het laatste woord moest hebben. De regering durfde het dus niet aan opnieuw de Kamer te ontbinden. Het kabinet bood zelf zijn ontslag aan.

Sindsdien kunnen we in Nederland spreken van een `parlementair´stelsel´. Het Nederlandse staatsrecht kent vanaf dat moment een ongeschreven regel: als er een conflict is tussen Kamer en regering, mag de regering één keer de Kamer ontbinden zodat er nieuwe verkiezingen komen. Blijft de nieuwe Kamer bij het oude stand­punt, dan moet de regering opstappen. De Kamer, het parlement, heeft dus het laatste woord. Dat is de kern van het parlementaire stelsel.

Het had van 1813 tot 1868 geduurd voordat het politieke stelsel zich zo ontwikkeld had dat de macht van de koning drastisch was inge­perkt. Tegelijk kon de volksvertegenwoordiging haar macht zo ont­plooien dat zij uiteindelijk uitmaakt welke ministers de regering vormen.

Partijen en personen

memo hfst 5 afb 6

Het op steeds grotere schaal verspreiden van kranten betrok in de laatste decennia van de vorige eeuw steeds meer mensen bij de politiek. In die periode ontstonden ook politieke partijen. De eerste was de protestantse Anti-Revolutionaire Partij (ARP), opgericht door Abraham Kuyper. Zij keerde zich tegen de anti­godsdienstige beginselen waarop de Franse Revolutie steunde.

De katholieken werden georganiseerd door Schaepman in wat later zou heten de Rooms-Katholieke Staatspartij (RKSP). Protestanten en katholieken hadden als eerste en voornaamste punt op hun agenda staan: het verkrijgen van financiële steun voor het protes­tantse en katholieke onderwijs. De liberalen waren tegenstander van subsidie aan deze scholen, omdat zij vonden dat de staat zich nooit mocht inlaten met iets dat kerkelijk georganiseerd was.

ARP en RKSP organiseerden echter grote groepen kiezers met hun eisen. Vooral Kuyper heeft de tegenstelling tussen de zogenaamde confessionele partijen en de niet-confessionele partijen scherp gesteld. Hij sprak van een `antithese´ tussen de confessionele partijen en de niet-christelijke groepen, die waren verenigd in enkele liberale par­tijen en in de Sociaal-Democratische Arbeiders Partij (SDAP). De samenwerking tussen Anti-Revolutionairen en katholieken leid­de na de verkiezingen van 1888 tot het eerste coalitie-ministerie van deze partijen. De liberalen waren in de minderheid geraakt. De coalitie maakte een begin met subsidieverlening aan het confessio­neel lager onderwijs.

De groei van de industrie en de arbeidersmassa´s leidde ook in Nederland tot het ontstaan van een socialistische stroming bij de vakbonden en in de politiek. De SDAP (de voorganger van de PvdA) werd in 1894 opgericht door Troelstra.

De kiesrechtkwestie

Socialisten en vooruitstrevende liberalen waren voorstanders van drastische uitbreiding van het kiesrecht. Een liberaal voorstel dat tot bijna algemeen kiesrecht zou leiden, haalde in 1894 geen meerder­heid. Dit voorstel stelde de eis dat een kiezer moest kunnen lezen en schrijven en dat hij (van vrouwenkiesrecht was nog geen sprake) zelf in zijn levensonderhoud moest kunnen voorzien.

De kiesrechtkwestie leidde tot een splitsing tussen vooruitstrevende en meer behoudende liberalen. De eersten waren de Vrijzinnig-Democraten, de laatsten de Oud-Liberalen. Ook bij de Anti-Revolutionairen was er een afscheiding, die leidde tot de behoudender Christelijk-Historische Unie.

De uitbreiding van het kiesrecht met kleine stapjes, die in de loop der jaren had plaatsgevonden, had wel al een ander soort volksver­tegenwoordiger naar het Binnenhof gebracht. Naast de statige, geza­pige en welgestelde burger komt de `volkstribuun. , de man die zijn toehoorders weet te bezielen en met een programma komt dat brede lagen van de bevolking aanspreekt.

Grote delen van de bevolking maakten een proces van emancipatie door: er kwam een einde aan hun onderhorige bestaan doordat zij voor zichzelf in de politiek rechten opeisten. Het bijeenbrengen van grote groepen mensen in vakbeweging of politieke partij onder een professionele leiding speelde daarbij een heel belangrijke rol. Kuyper sprak voor de `kleine luyden´ uit het gereformeerde volks­deel. Schaepman deed een succesvol beroep op katholieken om zichzelf in de politiek een plaats te bevechten. Nederland was im­mers traditioneel een protestants land, waarin de katholieken tot in de 20ste eeuw vaak een tweederangs positie innamen. Verschillende socialistische organisaties, maar vooral de vakbonden en de SDAP, werden de spreekbuis voor de niet-confessionele arbeiders.

Naar algemeen kiesrecht

In 1913 werd de politiek beheerst door twee vragen die beide een herziening van de grondwet vereisten en dus alleen met een twee­derde meerderheid tot stand gebracht konden worden. De ene was de invoering van algemeen (mannen)kiesrecht. Hiertegen verzetten zich de confessionele partijen, die vonden dat het kiesrecht door het hoofd van een gezin moest worden uitgeoefend en niet door indivi­duen.

Bij de andere kwestie, de subsidiëring van het confessionele onder­wijs, de schoolstrijd, lagen de liberalen en de socialisten dwars. Ook dit kon alleen worden geregeld met een grondwetswijziging. De verkiezingen van 1913 leverden een meerderheid op voor de liberalen en de socialisten. Zij kregen 55 zetels, de `rechterzijde´ kreeg er 45. De meerderheid van `links´ was echter te klein om het algemeen kiesrecht aangenomen te krijgen. In die tijd verstond men onder rechts confessioneel, de niet-confessionelen noemde men links.

Het was de eerste keer dat Troelstra, de leider van de SDAP, bij de koningin (Wilhelmina) mocht korren om zijn advies te geven over de te vormen regering. De vrijzinnig-democraat Bos kreeg van de koningin de opdracht een ministerie te vormen `samengesteld uit de gehele linkerzijde´. Bos bood Troelstra daarom aan een coalitie te sluiten met de liberalen, waarin de socialisten drie ministersposten konden bekleden.

Het congres van de SDAP besloot echter dat de partij niet aan de regering moest deelnemen. Troelstra stelde daarom aan Bos voor een ministerie te vormen van alleen vrijzinnig-democraten. Deze groep in de Kamer weigerde echter ook, omdat zij eraan twijfelde of zo´n ministerie niet door de socialisten zou worden weggestemd. De koningin droeg nu aan de liberale oud-minister Cort van der Linden op een zogenaamd extra-parlementair kabinet te vormen, dat was een kabinet dat niet zou steunen op een vaste meerderheid in de Kamer. Cort van der Linden slaagde. Alle ministers in het nieuwe kabinet waren liberaal of partijloos, maar de liberale leden in de Tweede Kamer waren niet aan het kabinet gebonden.

Compromis

Het kabinet slaagde erin de twee hoofdpunten van het politieke leven, de schoolstrijd en het kiesrecht, tot een goed einde te bren­gen. Een compromis werd gesloten dat in de geschiedenis bekend staat als de pacificatie van 1917.

De linkerzijde (socialisten en vrijzinnig-democraten) accepteerde een grondwetsherziening die de financiële gelijkstelling regelde van het openbaar en het confessioneel onderwijs. Daardoor zouden ook de protestantse en katholieke scholen volledig gesubsidieerd kunnen worden.

De rechterzijde (confessionelen en conservatieve liberalen) legde zich neer bij het invoeren van het algemeen (mannen)kiesrecht en de mogelijkheid tot het invoeren van vrouwenkiesrecht. Het be­zwaar dat vroeger was aangevoerd tegen algemeen kiesrecht, name­lijk dat de doorsnee burger zich geen oordeel kon vormen over het regeringsbeleid, gold volgens de regering niet meer. Van de kiezers werd nu immers niet meer verlangd dat zij over tal van vragen van staatsbeleid konden oordelen, maar alleen dat zij zóveel belangstel­ling voor de publieke zaak hadden dat zij bewust een keuze voor een politieke partij konden maken.

memo hfst 5 afb 3

Tegelijkertijd werd ook het kiesstelsel veranderd. Tot die tijd kende Nederland een districtenstelsel. Het land was opgedeeld in 100 dis­tricten, die elk één Kamerlid kozen. Het nieuwe, nog steeds be­staande stelsel, dat van de evenredige vertegenwoordiging, kende geen districten meer. Alle stemmen die in het hele land op een partij zijn uitgebracht, worden bij elkaar opgeteld en de Kamerze­tels worden naar evenredigheid over de partijen verdeeld. Omdat er 100 zetels in de Kamer waren, had een partij aan 1% van de stemmen in het hele land genoeg om in de Kamer vertegenwoordigd te zijn. Hieraan dankt Nederland zijn grote aantal kleine partijtjes in de Kamer. Cort van der Linden schreef daarover: `Ene gezonde ontwikkeling van het politieke leven eist dat denkbeelden, welke afwijken van de programma´s der georganiseerde partijen, vaak door eminente partijen buiten het partijverband voorgedragen, zo­dra zij genoegzamen invloed hebben verkregen, evenredig aan dien invloed worden vertegenwoordigd. Deze denkbeelden zijn niet zel­den de vruchtbare kiemen waaruit zich later gesloten partijen ont­wikkelen´. (Het aantal zetels in de Tweede Kamer is later uitgebreid tot 150, zodat al 0,7% van de stemmen voldoende is om met een zetel in de Kamer te komen.)

memo hfst 5 afb 4

Bij de Eerste Kamer bleef gehandhaafd dat de leden werden geko­zen door de leden van de Provinciale Staten. Er kwam echter een einde aan de bepaling dat Eerste-Kamerleden moesten voortkomen uit de mensen die de meeste belasting betaalden of hoge (ex-)amb­tenaar waren. Voor beide Kamers ging nu gelden dat er mannen en vrouwen in konden worden gekozen (passief kiesrecht) die 30 jaar waren of ouder. Het actief kiesrecht voor vrouwen werd pas in 1919 ingevoerd en voor het eerst toegepast in 1922.

Moderne democratie

Beide zijden van de Kamer haalden in 1917 dus een slag binnen en gaven een slag toe. Omdat het om een grondwetswijziging ging, was vereist dat de Kamers werden ontbonden en nieuwe verkiezingen werden gehouden. De partijen kwamen overeen geen verkiezings­campagne te voeren: `Laat zitten wat zit´. In het najaar van 1917 volgde de voorgeschreven tweede lezing (behandeling) van de wijzi­gingsvoorstellen in de Tweede en Eerste Kamer. Alles verliep zoals gepland en in 1918 konden de eerste verkiezingen volgens het nieu­we stelsel worden gehouden.

Daarmee was het Nederlandse politieke stelsel, ruim een eeuw na de grondwet van 1813, voltooid tot de vorm die het nu nog heeft. In 1813 ontstond de constitutionele monarchie, in 1868 was het parle­mentair stelsel tot stand gekomen en vanaf 1917 kunnen we spreken van een moderne democratie, vanaf 1919 met algemeen kiesrecht.

II Hret Parlementaire stelsel in werking

De regels van het parlementaire stelsel zijn sinds de pacificatie van 1917 niet meer veranderd. `De politiek´ is echter voortdurend in beweging, zowel in de officiële instellingen in Den Haag als tijdens de politieke gebeurtenissen (congressen, bestuursvergaderingen, ma­nifestaties) die regelmatig overal in het land plaatsvinden. Voordat deze `beweging in de politiek´ aan de orde komt, eerst aandacht voor twee delen van het politieke stelsel die nauwelijks of helemaal niet veranderen.

Het koningschap

memo hfst 5 afb 8

Toen koning Willem III in 1890 overleed, was de troonopvolgster, Wilhelmina, pas 10 jaar. De weduwe van Willem III en moeder van Wilhelmina, Emma, nam als regentes voor haar dochter het konink­lijk gezag waar tot deze 18 was. Wilhelmina bleef een halve eeuw koningin, tot 1948. Juliana bekleedde de troon tot zij in 1980 abdi­ceerde ten gunste van haar dochter Beatrix. Willem-Alexander, haar zoon, is de troonopvolger; want, zo staat in artikel 24 van de grondwet: `Het koningschap wordt erfelijk vervuld door de wettige opvolgers van Koning Willem I, Prins van Oranje-Nassau´.  Het koningschap wordt in Nederland dus bekleed door de dynastie van Oranje-Nassau.

Tot het `Koninklijk Huis´ behoorden vroeger alle leden van de koninklijke familie, maar met vier getrouwde dochters van Juliana en vele kleinkinderen werd dit aantal naar het oordeel van de Tweede Kamer te groot. Wie tot het koninklijk huis behoren, is om enkele praktische redenen (bijvoorbeeld vanwege de honorering en de beveiliging) van belang en — maar daar zijn de geleerden het niet over eens — ook voor de vraag op welke leden van de koninklijke familie de ministeriële verantwoordelijkheid van toepassing is. De regel is nu dat de broers en neven en nichten van Willem-Alexander alleen tot het koninklijk huis behoren zolang die theoretisch nog kans maken op de troon.

Het koningschap is zeer stevig verankerd. In de politiek is er bijna niemand die van Nederland een republiek met een benoemd of een gekozen staatshoofd zou willen. Na de oorlog zijn er enkele kritieke momenten geweest tijdens welke een kabinet heeft ingegrepen in het koninklijk huis.

De wondergenezeres mevrouw Hofmans werd in de jaren vijftig van het hof verwijderd omdat zij daar politieke invloed zou hebben. In de jaren zestig zorgden de huwelijken van de prinsessen Irene en Beatrix voor politieke beroering, hoewel alles volgens de regels van de grondwet verliep. In de jaren zeventig werd bekend dat prins Bernhard, de echtgenoot van koningin Juliana, zich had ingelaten met de aanschaf van militair materieel in het buitenland, waarbij ook steekpenningen zouden zijn betaald. Het kabinet-Den Uyl con­cludeerde dat het belang van de staat was geschaad. Bernhard moest al zijn militaire functies opgeven, omdat die tot de verwarring van belangen hadden kunnen leiden.

Symbolisch

De taken van de koning zijn formeel sinds 1848 niet meer veran­derd. Het koningschap is alleen een symbolische taak. Het doen van `koninklijke´ benoemingen of het afkondigen van wetten zijn daden van de koningin als staatshoofd, die echter feitelijk helemaal zijn voorbereid door het kabinet.

Op de derde dinsdag in september (Prinsjesdag) spreekt de koningin jaarlijks namens de regering de troonrede uit, waarin het kabinet zijn plannen voor het komende parlementaire jaar uiteenzet. De gebeurtenis vindt plaats in een Verenigde Vergadering van beide Kamers der Staten-Generaal in de Ridderzaal.

De koningin zit dan tegenover ministers en parlementsleden. Er is weleens voorgesteld die opstelling te veranderen. Omdat de konin­gin spreekt namens de ministers, zouden die eigenlijk niet tegenover haar moeten zitten, maar links en rechts van haar.

Het enige moment waarop de koningin een rol speelt in de politiek is wanneer na verkiezingen iemand benoemd moet worden tot infor­mateur of formateur van een nieuw kabinet. De koningin ontvangt dan adviezen van de leiders van de Tweede-Kamerfracties en moet besluiten wie zij zal benoemen. Vaak is die benoeming eenvoudig, omdat de meeste adviezen in dezelfde richting wijzen; maar dat is zeker niet altijd zo. Dan is de beslissing die de koningin neemt wel degelijk belangrijk; want de keuze van de persoon bepaalt voor een groot deel welke partijen in de regering zullen zitten. De overwegin­gen die daarbij een rol spelen zullen — wegens het geheim van het Noordeinde´— altijd onbekend blijven.

De Eerste Kamer

Een ander orgaan dat door de jaren heen niet veranderd is, is de Eerste Kamer. De 75 leden vergaderen eenmaal per week. Zij houden zich bijna alleen bezig met wetgeving en met debatten over de begroting. Hun besluiten wijken bijna nooit af van die van de Tweede Kamer. Als dat een enkele keer wel gebeurt, zoals bij de Abortuswet in 1980, wordt dat gezien als een bewijs voor het be­staansrecht van de Eerste Kamer.

Voor Thorbecke was het voortbestaan van de Senaat, zoals deze Kamer ook wel wordt genoemd, al omstreden. In de jaren zestig van deze eeuw is opnieuw krachtig gepleit voor het opheffen van de Eerste Kamer, niet alleen omdat haar werk niet nuttig zou zijn, maar ook omdat zij geen goede afspiegeling is van de bevolking. De Eerste Kamer wordt immers niet rechtstreeks gekozen, maar indi­rect, door de Provinciale Staten. Het opheffen van de Eerste Kamer zou echter een tweederde meerderheid eisen en die is er niet,zeker niet in de Eerste Kamer zelf.

1966, het politieke stelsel in beroering

In staatkundige zin veranderde na 1917 tientallen jaren heel weinig in de Nederlandse politiek. Er waren geen discussies meer over grondwetsherzieningen zoals vóór 1917.

Ook in politiek opzicht was er veel continuïteit na 1917. Het kabi­net-Cort van der Linden was het laatste waarin geen confessionelen zaten. Sindsdien hebben alle kabinetten bestaan uit alleen confessio­nelen of uit coalities tussen enerzijds confessionelen en anderzijds liberalen of socialisten.

memo hfst 5 afb 10

De verschuivingen in de aanhang van de partijen waren klein. Versimpeld zou men kunnen zeggen: katholieken stemden op de RKSP (later Katholieke Volks Partij, KVP),

memo hfst 5 afb 11

gereformeerden op de ARP, hervormden op de CHU, en onkerkelijken uit de lagere standen op de SDAP (later Partij van de Arbeid, PvdA) en uit de hogere standen op één van de liberale partijtjes (na de oorlog vonden de liberalen elkaar in de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie, VVD). Dat bleef zo tot twintig jaar na de bevrijding.

memo hfst 5 afb 7

Er was inmiddels een ontzuiling opgetreden en die maakte een einde aan het bijna voorspelbare gedrag van de kiezers. Bij de gemeenteraads- en de Provinciale Statenverkiezingen van 1966 leden de grootste twee partijen, de KVP en de PvdA, ongekende verlie­zen. Uit het niets dook de Boerenpartij op, een groep rond boer Hendrik Koekoek uit Bennekom — die vooral opviel doordat hij geen greintje respect toonde voor het politieke wereldje in Den Haag. Hij vertolkte kennelijk een gevoel dat bij veel méér kiezers leefde.

Tot overmaat van ramp voor de gevestigde politiek bracht 1966 ook veel ongekende beroeringen, vooral in Amsterdam, die zelfs zouden leiden tot het aftreden van de burgemeester en de hoofdcommissaris van politie daar.

Er was Provo, een gezagsondermijnende maar speelse beweging van jonge mensen die krenten uitdeelden aan het publiek en daarvoor werden bekeurd. Studenten kwamen in opstand tegen de besturen van de universiteiten, die zij ouderwets vonden. Zij wilden (en kregen enkele jaren later) `inspraak en medezeggenschap´, dat wa­ren de sleutelbegrippen in die tijd. Het huwelijk van prinses Beatrix met de Duitser Claus von Amsberg, ook weer in Amsterdam, leidde tot rellen. Kortom, de hoofdstad was in beroering en de rest van het land bleef niet achter.

Nieuwe politieke stromingen

In die sfeer ontstonden — vijftig jaar na het invoeren van het alge­meen kiesrecht — twee bewegingen die de politiek in een nieuw vaarwater zouden brengen: `Nieuw Links´, een vernieuwende groep die binnen de PvdA actief was, en de politieke partij Democraten ´66 (D´66), opgericht door een groep progressieve liberalen die genoeg hadden van de bestaande politieke partijen.

De ergernis over de oude partijen was groot. De vernieuwers von­den het politieke bestel niet echt democratisch. De dienst werd volgens hen uitgemaakt door ouderwetse, autoritaire `regenten´, ter­wijl de gewone partijleden niets te vertellen hadden. Naar de kie­zers werd al helemaal niet geluisterd. Die mochten eens per vier jaar hun stem uitbrengen en verder maakten de `regenten´ wel uit wat er met die stemmen gebeurde.

Een bekende klacht was dat de burgers in de jaren vijftig was voorgehouden dat ze bij de stembus moesten kiezen tussen Drees (PvdA) en Romme (KVP), maar dat ze Drees èn Romme kregen. Want pas ni de verkiezingen maakten de partijen, vooral de KVP, uit wie met wie een coalitie ging sluiten.

Toen in 1965 het kabinet-Marijnen (bestaande uit confessionelen met de VVD) ten val kwam, werd zonder verkiezingen een kabinet van een heel andere samenstelling (confessionelen met de PvdA) gevormd, zonder dat de kiezers om hun mening over die partnerwis­seling werd gevraagd. De partij-elites in Den Haag maakten dat soort zaken onderling uit. (Later is algemene overeenstemming ge­groeid dat zo´n kabinetswisseling niet zonder verkiezingen mag plaatsvinden.)

Nieuw links

Aan de `regentenmentaliteit´ binnen de PvdA werd een eindege­maakt door Nieuw Links. De partij onderging een proces van ´inter­ne democratisering´. Organen als het Partijbestuur, de Partijraad en bet Congres kregen meer te vertellen.

Het PvdA-congres begon er uitspraken over te doen met welke partij men na de verkiezingen wel en niet wilde samenwerken. Er werd vastgelegd over welke punten uit het programma onderhandeld kon worden en vooral over welke punten de partij níét bereid was concessies te doen. De bedoeling was dat de kiezer die op de PvdA zou stemmen, precies zou weten hoe zijn of haar stem gebruikt zou worden. Volgens de PvdA wisten confessionele kiezers nooit wat er met hun stem zou gebeuren. Als je als KVP-stemmer voorstander was van samenwerking tussen die partij en de VVD, kon het gebeu­ren dat je partij juist met de PvdA in zee ging. Er moest voor de kiezer dus duidelijkheid komen, vonden de vernieuwers van PvdA en D´66. En voor een deel is die er ook gekomen.

D´66

D´66 keerde zich tegen de bestaande partijen in het algemeen.

D´66 wilde het `bestel´, waarin de dienst werd uitgemaakt door de regenten van een paar grote partijen, van binnen uit opblazen.

D´66 verzette zich ertegen dat alles in politiek Nederland zo voor­spelbaar was en langs ideologische lijnen verliep. Je wist vooraf dat de standpunten van de vakbonden gedeeld werden door de PvdA. En je kon ervan verzekerd zijn dat de KVP hetzelfde standpunt innam als de katholieke boeren en tuinders. Volgens de Democraten werd bij een politiek probleem niet de redelijkheid van argumenten onderzocht,maar lagen de standpunten vooraf vast op grond van het socialisme, liberalisme of confessionalisme van een partij. D´66 stelde daar een pragmatische benadering tegenover. Haar uitgangs­punt was: trek je niets aan van het eeuwige gezeur van de belangen­groepen, maar probeer gewoon de beste oplossing te vinden. D´66 deed ook concrete voorstellen ter verbetering van het parle­mentaire stelsel, die tegelijk aangaven waar dat stelsel volgens de vernieuwers niet meer deugde.

Bij verkiezingen zou iedereen twee stemmen moeten uitbrengen. De ene stem gewoon voor het aantal zetels van een politieke partij in de Tweede Kamer. De andere stem zou op een kandidaat-minister-president moeten worden uitgebracht. De winnaar van die laatste verkiezing zou dan een kabinet moeten gaan samenstellen. Aange­nomen werd dat de kandidaat-minister-presidenten vooraf zouden bekendmaken welke partijen zij in een kabinet wilden opnemen.

De kiezer zou, in de woorden van D´66, één stem uitbrengen voor de macht en één stem voor de controle op de macht. De kiezer zou daarmee directe invloed krijgen op de regeringsvorming en niet meer afhankelijk zijn van het schimmige spel met de macht tijdens de kabinetsformatie.

Er zou ook weer een districtenstelsel moeten komen, zodat bijvoor­beeld in elke provincie tien Kamerleden zouden worden gekozen. De gedachte daarachter was dat in de provincies een hechtere band zou ontstaan tussen Kamerlid en kiezer.

Om de democratie uit te breiden, pleitte D´66 ook voor de gekozen burgemeester en voor het invoeren van een referendum. Uiteraard moest de Eerste Kamer worden opgeheven.

Geen resultaat

Al deze D´66-voorstellen zijn tussen 1966 en 1977 uitgebreid in discussie geweest in officiële adviescommissies en in de Tweede Kamer. In 1985 is nog een officieel rapport voor de regering ver­schenen over de relatie kiezer-gekozene, waarin werd voorgesteld voor bepaalde onderwerpen een referendum mogelijk te maken. Vernieuwende ideeën werden vaak gesteund door links, hoewel ook in de PvdA grote bezwaren tegen een referendum bestaan. Alle drie de grote partijen vinden dat we in Nederland nu eenmaal een stelsel hebben waarin de volksvertegenwoordiging het laatste woord heeft. Dat moet je, vinden ze, niet doorkruisen door een referendum, waarbij de burger het laatste woord zou hebben.

Het gepraat en geschrijf sinds 1966 over staatkundige vernieuwingen heeft ten slotte tot niets geleid. Geen enkel idee is werkelijkheid geworden.

Alleen de politieke `cultuur´ is hier en daar veranderd, vooral binnen de politieke partijen. De invloed van congressen, partijraden en partijbesturen is groter geworden ten koste van de vaak zeer grote macht van de partijleiders. Dit geldt vooral voor de PvdA, veel minder voor CDA en VVD, waar de congressen nog steeds vooral `applausmachines´zijn.

De vernieuwingsbeweging heeft de partijen ook toegankelijker ge­maakt voor jonge mensen. In de PvdA en later in de VVD kon een groep jonge politici tot de partijtop doorstoten. D´66 heeft zich ondanks veel wisselvalligheden in de kiezersaanhang kunnen hand­haven, maar de verwerkelijking van haar idealen is vrijwel mislukt.

Polarisatie

De beweging van de jaren zestig bracht nèg een nieuw begrip dat voor beroering zorgde. Om de duidelijkheid in de politiek te vergro­ten, moest volgens de vernieuwers gestreefd worden naar ´polarisa­tie´. De invloed van de kiezers zou groter worden als er twee blokken zouden zijn: een links blok (de progressieven, dat wil zeggen PvdA, D´66 en `klein links´) en een rechts blok. Tot het rechtse blok zouden volgens de vernieuwers CDA en VVD horen. Als er eenmaal twee blokken zouden zijn, zouden de kiezers kun­nen uitmaken welk blok de meerderheid zou krijgen en aan de macht zou komen. Daarmee zou een einde komen aan de noodzaak voor liberalen en socialisten om compromissen te sluiten met de confessionelen. Die compromissenpolitiek was volgens de vernieu­wers de oorzaak van veel onduidelijkheid in de politiek en van geringe kiezersinvloed.

Maar ook de polarisatiestrategie is uiteindelijk mislukt, doordat de confessionelen zich niet in het rechtse blok lieten dwingen. Misschien nog belangrijker was dat de progressieven er niet in slaagden een meerderheid van de kiezers achter zich te krijgen. Daardoor waren zij, op het hoogtepunt van de polarisatiestrategie in 1973, toch weer gedwongen een akkoord met de confessionelen te sluiten. Na 1966 ging de afkalving van de confessionele partijen (KVP, ARP en CHU) gestaag verder. Het geloof speelde steeds minder een rol bij het bepalen van het kiesgedrag. Vooral de KVP zag met lede ogen hoe haar meer behoudende kiezers op de VVD gingen stem­men, terwijl de progressieveren voor de PvdA kozen.

memo hfst 5 afb 15

De drie confessionele partijen slaagden er echter in hun krachten te bundelen. In 1980 smolten zij samen tot het Christen-Democratisch Appèl (CDA). Deze partij neemt net als haar voorgangsters een centrumpositie in binnen de Nederlandse politiek. Omdat socialisten en liberalen te ver van elkaar af staan om samen een meerderheid te vormen, zijn altijd de confessionelen nodig om een coalitie tot stand te brengen. Sinds 1917 nemen de confessionelen zodoende onafgebroken deel aan de regering.

Een andere rol voor de overheid

De betekenis van de overheid voor het dagelijks leven is na de Tweede Wereldoorlog snel gegroeid. Nederland werd een verzor­gingsstaat. Er kwamen voorzieningen die burgers zekerheid ver­schaften in hun bestaan en die de zwakken een steuntje in de rug gaven: kinderbijslag, studietoelagen, werkloosheidsregelingen, ge­subsidieerd openbaar vervoer, de bijstandswet, enzovoort.

Vaak was dit soort voorzieningen eerst door (katholieke, protestant­se of socialistische) particuliere organisaties opgezet. Geleidelijk werden zij steeds meer betaald door de overheid omdat ze iets tot stand brachten waar iedereen, zonder uitzondering, baat bij kon hebben.

De particuliere organisaties oefenden druk uit op hun geestverwan­ten in de politiek om een overheidsbijdrage voor de voorzieningen te krijgen. De banden tussen die organisaties en de politiek waren nauw. Jarenlang was bijvoorbeeld de voorzitter van de socialistische vakcentrale NVV ook Tweede-Kamerlid voor de PvdA. Maar bij­voorbeeld ook de katholieke boeren en de protestantse woning­bouwverenigingen hadden hun `eigen´ mensen in de KVP- en ARP-fracties.

Binnen de ministeries groeiden tegelijk de afdelingen waar de wel­zijnsvoorzieningen werden geregeld. Al die ambtenaren (´de vierde macht´) stimuleerden dat er steeds méér geld aan de verzorgingsstaat werd besteed. Zo ontstond een gesloten front van belangengroepen, politici en ambtenaren dat — met goede bedoelingen — erop uit was meer geld beschikbaar te krijgen voor de overheid.

Actiegroepen

Daarnaast kwamen in de jaren zestig de actiegroepen die voor `losse´ misstanden een verbetering zochten. (Meestal werden dit buitenparlementaire groepen genoemd, omdat zij niet deelnamen aan overleg met het parlement, maar door acties het parlement wel onder druk zetten.) En er waren tientallen overlegorganen die bij allerlei problemen de overheid adviseerden. Ook daarbij werd de oplossing vaak gezocht in het beschikbaar stellen van meer geld. In de jaren van economische groei was dat meestal een haalbare oplos­sing.

In het midden van de jaren zeventig begon aan die groei een einde te komen. Er waren bezuinigingen nodig, maar het duurde tot in de jaren tachtig voordat die flink op gang kwamen. Jarenlang is name­lijk geprobeerd de werkloosheid, het ernstigste gevolg van de econo­mische achteruitgang, te bestrijden door via de overheid met extra geld de economie te stimuleren.

Voor het functioneren van het politieke stelsel is deze episode van belang omdat in de periode van bezuinigingen een einde kwam aan de vaak goede samenwerking tussen de overheid en particuliere organisaties. Vakbeweging, ondernemers, boeren, gezinsverzorgers, universiteiten en al die honderden instellingen die van de overheid geld kregen, regelden hun zaken vóór die tijd in — meestal — goed overleg met die overheid. Maar toen de groei uit de overheidsuitga­ven was, lukte het niet langer een oplossing voor een probleem te vinden door wat extra geld uit te trekken. Er moest juist bezuinigd worden, vaak heel ingrijpend, en het is niet verwonderlijk dat de `slachtoffers´ het daarmee gewoonlijk niet eens waren. In grote lijnen kwam hiermee — misschien tijdelijk — een einde aan een praktijk waarin parlement, regering en belangengroepen geacht wer­den in harmonie samen te werken. De adviezen van bijvoorbeeld de Sociaal-Economische Raad, het belangrijkste overlegorgaan op so­ciaal-economisch terrein, verloren zienderogen aan invloed. Vermeldenswaard is ook dat in de jaren 1975-1985 het machtscen­trum verschoven leek van parlement naar regering. Het kabinet-Den Uyl (1973-1977) had speciale bevoegdheden om in de economie in te grijpen op basis van een `Machtigingswet´. Het kabinet-Lubbers (1982-1986) hield zich zeer strak aan zijn regeerakkoord. Er wordt echter ook gezegd dat het parlement helemaal niet aan macht heeft ingeboet, omdat de Machtigingswet en het regeerakkoord immers tot stand waren gekomen met uitdrukkelijke instemming van het parlement en omdat het parlement altijd kon ingrijpen als het dat wenste.

RSV-enquête

Van de noodzaak van bezuinigingen was in de jaren tachtig bijna iedereen in de politiek overtuigd. Niet toevallig veranderde in die tijd ook de kijk op de taak van de overheid in het algemeen. Er kwam vrij brede overeenstemming dat de burgers niet mogen ver­wachten dat de overheid alles wel voor hen zal regelen. Niet alleen omdat dat niet te betalen is, maar ook omdat het veel te ingewik­keld is. De overheid bleek niet meer dan een groot bedrijf te zijn dat veel, en heel ernstige, fouten kan maken.

Vooral de volkomen mislukte steun aan het scheepsbouwconcern RSV sprak tot de verbeelding. Na de ondergang van RSV werd een parlementaire enquête gehouden, voor het eerst sinds de vorige eeuw (met uitzondering van één die in verband stond met de Tweede Wereldoorlog). Zo´n enquête is een onderzoek waarbij de enquête­commissie getuigen onder ede kan horen.

Na de RSV-enquête vroeg menigeen zich af of het parlement zich teveel bemoeid had met het dagelijks bestuur over de `BV Neder­land´, een taak die behoorde te liggen bij de regering. Door die bemoeienis van het parlement (dat onder druk stond van bedrijven en vakbonden) heeft de regering misschien niet kordaat genoeg kunnen ingrijpen. Sindsdien is er weer meer aandacht voor het vraagstuk van de machtenscheiding: de regering moet regeren, het parlement moet controleren.

Een week in de Tweede Kamer

Het parlement is een apart bedrijf. Het is met niets te vergelijken. Wat er gebeurt lijkt moeilijk te doorgronden, maar komt allemaal neer op twee taken van het parlement: samen met de regering wetgeving verzorgen en het bestuur van de regering controleren. Het parlement is een vergaderfabriek. In 1985 werden in de Kamer 7500 vergaderingen gehouden en 53.500 pagina´s officiële publikaties verwerkt. Maar het parlement is ook heel concreet. Het is maar op één plaats gevestigd. Het Binnenhof in Den Haag. Je kunt er naar toe gaan, er in gaan, er tegen praten, of er naar schrijven. Met `het parlement´ wordt hier alleen de Tweede Kamer bedoeld, omdat die het belangrijkst is. Het wordt gevormd door 150 mannen en vrouwen, die gekozen zijn namens een politieke partij. De verte­genwoordiging van elke partij heet fractie. Als een Kamerlid in het parlement spreekt, doet hij of zij dat namens zijn of haar fractie. Als in de krant staat `de Tweede Kamer vindt...´ of `de Tweede Kamer heeft besloten..´,  dan is altijd bedoeld: de meerderheid van de Tweede Kamer en dat is bijna nooit de voltallige Tweede Kamer. `De´ Kamer vindt of besluit pas iets als daar een meerderheid in die Kamer achter staat. Vaak zal dat de meerderheid zijn die gevormd wordt door de regeringspartijen en enkele kleinere partijen. Soms wordt de meerderheid gevormd door een regeringspartij of een oppositiepartij. Een enkele keer, maar dan alleen bij minder belang­rijke onderwerpen, zijn alle fracties het over iets eens.

Regeling van Werkzaamheden

Op dinsdagmiddag is de Regeling van Werkzaamheden, een kwartiertje waarin de Kamerleden in de slag gaan met de Voorzitter van de Kamer om te proberen zoveel mogelijk tijd uitge­trokken_te krijgen voor onderwerpen waarvan ze vinden dat die echt uitgebreid aan de orde moeten komen.

Tijdens de `Regeling´ worden ook interpellaties aangevraagd. Dat is een uitgebreide manier van mondeling vragen stellen, die meer lijkt op een klein debat. Een interpellatie is daarom een wat `zwaarder´controlemiddel van de Kamer. De minister (of staatssecretaris) heeft ook wat meer tijd zich erop voor te bereiden, want de interpellatie wordt pas enkele dagen later gehouden.

Als deze drukte na een paar uur voorbij is, moeten de bezoekers op de publieke tribune wel de indruk krijgen dat iedereen naar huis gaat. De grote vergaderzaal stroomt leeg op een paar leden na. Er is weer het `vertrouwde´beeld van een bijna lege zaal, met aan de ene zijde van de zaal de Voorzitter en aan de andere zijde de vertegenwoordiger van de regering. Rechts van de voorzitter zitten nog enkele leden van CDA, VVD en de kleine christelijke partijen, en links van de voorzitter enkele leden van de PvdA, D´66 en de overige linkse partijen.

Commissies

Maar wanneer de grote zaal is leeggestroomd, beginnen in de verga­derzaaltjes in de rest van het gebouw de commissievergaderingen. Al het werk van de Kamer wordt namelijk eerst behandeld in één van de tientallen commissies. Er is een `vaste commissie´voor elk minis­terie (de commissie voor defensie, economische zaken, enzovoort) en er zijn commissies voor bijzondere onderwerpen. Wetsvoorstellen, nota´s en brieven van de ministers of staatssecreta­rissen aan de Kamer worden bijna allemaal eerst door zo´n commis­sie besproken. Vaak blijft het daarbij. Voor de belangrijkste onder­werpen (en in elk geval voor de wetsvoorstellen) geldt dat ze later in de voltallige (plenaire) vergaderingen opnieuw aan de orde zullen komen. De plenaire vergaderingen vinden ook op woensdag en donderdag plaats. De Kamer vertoont dan gewoonlijk hetzelfde beeld. In de grote zaal is een debat aan de gang en in de kleinere zalen vergaderen commissies. Tussen de debatten door worden ha­merstukken afgehandeld, dat zijn wetsvoorstellen die voornamelijk technisch van aard zijn en waarover geen debat wordt gevoerd.

De Kamer aan het werk

Waarover vergadert de Tweede Kamer nu eigenlijk? Wat is haar bijdrage in het bestuur van het land?

In het algemeen kun je zeggen dat ze twee taken heeft: een mede-wetgevende taak en de controle op het beleid van de regering, met name op de besteding van het geld.

Wetgeving

Voor wetsvoorstellen geldt een nauwkeurig vastgestelde procedure. Bijna alle voorstellen komen van de regering, maar ook de Tweede Kamer heeft het recht wetsvoorstellen in te dienen. Van dit `recht van initiatief, wordt alleen gebruik gemaakt als één of meer fracties vinden dat de regering ten onrechte niet zelf een wetsvoorstel in­dient. Een voorbeeld van zo´n initiatief-wetsvoorstel vanuit de Ka­mer was de ontwerp-Euthanasiewet, in april 1984 ingediend door mevrouw Wessel-Tuinstra van D´66. (Als zo´n wetsvoorstel volgens de hieronder beschreven procedure is aanvaard, moet tenslotte ook het kabinet ermee akkoord gaan. Er moet een zogenaamd contra­seign komen. De regering moet `sanctie´verlenen aan het initiatief­wetsvoorstel van de Kamer.)

Het meest gebruikelijk is echter het regeringsvoorstel. Nadat de Raad van State er advies over heeft uitgebracht, wordt het aan de Tweede Kamer gestuurd, vergezeld van een stuk (de `Memorie van Toelichting´) waarin de regering uitlegt wat de bedoeling van de wet is. De commissie die zich met het onderwerp bezighoudt, brengt eerst een `Voorlopig Verslag´ uit, een schriftelijk commentaar waarin de verschillende fracties vragen stellen en kritiek geven. De minister of staatssecretaris reageert daarop met een `Memorie van Ant­woord´. In een tweede schriftelijke ronde van de Kamer wordt het `Eindverslag´opgesteld. Dan is het wetsvoorstel klaar voor behande­ling in de plenaire vergadering. Deze schriftelijke procedure neemt meestal enkele maanden in beslag. Tijdens deze procedure mogen Kamerleden al wijzigingsvoorstellen indienen, de zogenaamde amen­dementen.

In het plenaire debat wordt eerst het woord gevoerd door de verte­genwoordigers van de fracties. Dan is er enkele uren pauze, tijdens welke de bewindsman of -vrouw met behulp van ambtenaren het antwoord voorbereidt. Wanneer dat is uitgesproken, volgt de tweede termijn van het debat, die opnieuw bestaat uit een ronde voor de fractiewoordvoerders en nog een beurt voor de bewindspersoon. In principe spreken Kamerleden en de vertegenwoordiger van de rege­ring na elkaar, maar ze mogen elkaar ook in de rede vallen; dat heet een interruptie plaatsen. Een debat over een wetsvoorstel is gewoonlijk gespreid over enkele dagen. Vaak pas een week later volgt de stemming over de amendementen en het hele wetsvoorstel. Daarna wordt het voorstel naar de Eerste Kamer gestuurd, waar dezelfde procedure, maar dan sneller en minder gedetailleerd, wordt herhaald. Tenslotte zal de koningin het voorstel met haar handteke­ning moeten bekrachtigen. Wanneer het dan in het Staatsblad (niet te verwarren met de Staatscourant, een dagblad met officiële mede­delingen) verschijnt, is het wetsvoorstel wet geworden. Als in een wet de hoofdlijnen van een zaak zijn geregeld, worden details vaak vastgelegd in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB), die gemakkelijker tot stand kan komen en veranderd kan worden.

De begrotingsbehandeling

Een groot deel van het werk van de Kamer zit in de jaarlijkse behandeling van de begrotingen van de ministeries. Elke begroting is een apart wetsvoorstel.

Het budgetrecht (of begrotingsrecht) is voor de Kamer erg belang­rijk om het beleid te kunnen controleren en om er wijzigingen in aan te kunnen brengen. Historisch gezien is dit het belangrijkste recht van alle parlementen, omdat het de mogelijkheid geeft het bestuur daadwerkelijk te controleren. Zonder geld is bestuur niet mogelijk. En het geld (via belastingen) komt er alleen als het parlement ermee instemt.

Na maandenlange voorbereiding binnen de ministeries wordt de rijksbegroting jaarlijks op Prinsjesdag, de derde dinsdag in septem­ber, plechtig aangeboden aan de Kamer. De koningin houdt dan in de Verenigde Vergadering van Tweede en Eerste Kamer de Troonre­de, een toespraak waarin zij de plannen van de regering voor het komende jaar uiteenzet. Deze toespraak is geschreven door het kabinet. De koningin zelf heeft er niets over te vertellen. Zij spreekt, zoals altijd wanneer zij in functie is, namens de regering (dat is koning plus ministers).

Over de rijksbegroting en de hoofdlijnen van het beleid worden in oktober `algemene politieke en financiële beschouwingen´ gehouden. Dat is vaak het enige moment in het jaar waarop de minister-president en de fractievoorzitters van de partijen de degens met elkaar kruisen, want de fractievoorzitters treden alleen maar op bij zeer belangrijke debatten.

In het najaar en de winter behandelt de Kamer de begrotingen van de departementen één voor één. Dan staan bijvoorbeeld de fractie­specialisten voor economische zaken in de Kamer tegenover de minister en de staatssecretarissen van dat departement. De Kamer stelt vragen en geeft haar oordeel over het beleid van de bewinds­lieden.

De Kamer kan, net als bij andere wetsvoorstellen, amendementen indienen op de begrotingswet. Daarnaast kunnen Kamerleden tij­dens alle debatten een motie indienen. Een motie is een ontwerp-uitspraak, waarover de Kamer zal moeten stemmen. In een motie kan de regering gevraagd worden over een bepaald probleem een nota te schrijven dan wel haast te maken met de oplossing van een ander probleem.

Honderden moties worden jaarlijks door de Kamer behandeld. Er zijn er altijd maar enkele die politiek grote gevolgen hebben. Het kan voorkomen dat de Kamer in een motie iets vraagt waartoe de regering beslist niet bereid is. De minister verklaart zo´n motie dan `onaanvaardbaar´. Dat is een waarschuwing aan de Kamer: als U de motie toch aanneemt, stappen wij op.

Nacht van Schmelzer

memo hfst 5 afb 14

Een beroemd voorbeeld is de motie-Schmelzer van 13 oktober 1966. Schmelzer was fractievoorzitter van de KVP, de partij die samen met PvdA en ARP aan de macht was in het kabinet-Cals/Vondeling. Schmelzer wilde een einde maken aan het kabinet. Hij diende kort na half drie ´s nachts de volgende motie in:

`De Kamer, gehoord de Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen over de Rijksbegroting 1967, van mening, dat in het voorgenomen financieel-economisch be­leid meer waarborgen moeten worden gelegd voor een even­wichtige groei en tegen verdergaande geldontwaarding en werk­loosheid, spreekt als haar overtuiging uit, dat mede met het oog op de mogelijkheden voor 1968 naast een verbetering voor de dek­king 1967 maatregelen ter voorkoming van extra-uitgavenstij­ging voor 1968 noodzakelijk zijn, nodigt de regering uit daartoe voorstellen te doen, en gaat over tot de orde van de dag´.

Om tijd voor beraad te hebben, werd de vergadering op verzoek van minister-president Cals geschorst tot 4 uur ´s nachts. Toen deel­de Cals mee dat hij beslist niet vond dat er met het economisch beleid van het kabinet iets ernstig mis was en dat het Schmelzer er kennelijk om te doen was het beleid af te keuren. Als de motie zou worden aangenomen, zou het kabinet zijn ontslag aanbieden. De motie werd aangenomen. `De nacht van Schmelzer´ betekende het einde van het kabinet-Cals.

De controleurs van de overheid

De Kamerleden

Kamerleden leggen bij hun ambtsaanvaarding een belofte (of eed) van zuivering af. Zij verklaren daarbij dat zij van niemand iets hebben gekregen of aan niemand iets hebben beloofd om het Ka­merlidmaatschap te verkrijgen. Dat zij recht hebben op het lidmaat­schap, moet blijken uit de geloofsbrieven, de stukken van de Voor­zitter van het Centraal Stembureau die het bewijs zijn van de benoeming van het Kamerlid.

Als een Kamerlid overlijdt of een andere functie aanvaardt, zal de Voorzitter een opvolger (van dezelfde partij) beëdigen.

Kamerleden, maar ook ministers en andere functionarissen, kennen daarnaast `onverenigbare betrekkingen´. Een minister mag bijvoor­beeld niet gelijktijdig lid zijn van de Raad van State, het hoogste adviesorgaan van de regering op juridisch gebied.

Naast de Tweede Kamer zijn er andere instellingen in Den Haag die zich vooral bezighouden met controle op het overheidsbeleid en op de overheidsbureaucratie. De Algemene Rekenkamer let op de doel­matige besteding van rijksgeld en brengt daarover jaarlijks zeer kritische rapporten uit.

Een burger die bezwaren heeft tegen een beschikking van de over­heid die op hem of haar van toepassing is, kan naar de ´AROB-rechter´ stappen (administratieve rechtspraak tegen overheidsbe­schikkingen). De AROB-rechtspraak is een afdeling van de Raad van State.

Sinds enkele jaren kennen we in Nederland ook de Nationale Om­budsman (niet te verwarren met gemeentelijke of TV-ombudsman­nen). Tot hem kan een burger zich richten met allerlei klachten over behandeling door een overheidsorgaan.

Het ritueel van een kabinetsformatie

Eén gebeurtenis in ons politieke stelsel verdient bijzondere aan­dacht. Het vormen van een nieuw kabinet, de kabinetsformatie. Zij is niet alleen van belang omdat het een wisseling van de wacht betekent aan de top van de ministeries en vaak een wisseling van macht tussen verschillende partijen. De kabinetsformatie is ook de periode waarin de belangrijkste politieke besluiten worden geno­men.

De vorming van een nieuw kabinet is nodig wanneer het oude kabinet zijn ontslag heeft aangeboden en dat ontslag door de konin­gin is aanvaard. Een ontslagaanvraag vindt gewoonlijk plaats na Tweede-Kamerverkiezingen, die minstens om de vier jaar worden uitgeschreven.

Een minister-president kan ook het ontslag van zijn kabinet aanbie­den wanneer dat door een interne crisis is gevallen. Zo´n kabinets­crisis ontstaat als de leden van een kabinet het over een besluit niet eens kunnen worden en de zaak van zó groot belang is dat één of meer ministers (vaak van dezelfde partij, omdat de meningsverschil­len tussen de partijen lopen) de portefeuillekwestie stellen. De minis­ter laat dan weten: `Als jullie, beste collega´s, dit besluit nemen, stel ik mijn portefeuille [het gedeelte van het werk waarvoor hij/zij verantwoordelijk is] ter beschikking´. Dat wil zeggen: de minister zal zijn ontslag aanbieden.

Komt het inderdaad zo ver, dan kàn de crisis beperkt blijven tot een ministerscrisis, waarbij alleen die dwarsliggende minister wordt ver­vangen. Maar vaker zullen de partijgenoten van de minister diens zijde kiezen en is er een breuk in het hele kabinet. Er is een einde gekomen aan de samenwerking tussen de regeringspartijen. Het is gebruikelijk pas een nieuw kabinet te vormen na verkiezingen, dus zal de regering de Tweede Kamer ontbinden en die verkiezingen uitschrijven.

Na een ontslagaanvraag is een kabinet demissionair totdat een nieu­we ploeg is gevormd. In die overgangsperiode is het gebruikelijk dat kabinetten geen belangrijke besluiten nemen. Een enkele keer wordt tijdelijk een apart kabinet gevormd, dat zich voorneemt geen politieke strijdpunten aan de orde te stellen, een zogenaamd zaken­kabinet.

Het valt misschien op dat in deze paragraaf vaak staat dat iets `gebruikelijk´ is. Voor een kabinetsformatie en alles wat daaromheen gebeurt, bestaan geen strikt geformuleerde regels, maar alleen gewoonteregels. De politieke leiders die tijdens een kabinetsformatie de macht uitoefenen, kunnen daar­van afwijken en vormen daarmee nieuwe gewoonteregels.

De informatie

Na de verkiezingen komen de voorzitters van de Tweede-Kamer­fracties één voor één bij de koningin om advies uit te brengen over de vraag welke politicus benoemd moet worden tot informateur. Deze zal tot taak hebben te onderzoeken welke partijen met elkaar kunnen en willen samenwerken. Hij of zij zal ook moeten proberen een regeerakkoord voor die partijen op te stellen.

De aanwijzing van de informateur is van groot belang. Als een lid van de PvdA de opdracht krijgt, ligt het voor de hand dat die gaat onderzoeken of een kabinet van PvdA en CDA kan worden ge­vormd. Als een CDA´er informateur wordt, kan die ook onderzoe­ken of een kabinet van CDA en VVD haalbaar is.

De adviezen van de fractieleiders aan de koningin zijn vaak niet voor één uitleg vatbaar en het staatshoofd zal dan zelf de knoop moeten doorhakken. Dit is het enige moment in ons politieke stelsel waarop het staatshoofd, door het geven van een informatie-op­dracht, invloed kan uitoefenen. Wat daarover tussen het staatshoofd en haar adviseurs wordt besproken, behoort tot het geheim van het Noordeinde, waarover de adviseurs en de koningin zelf niet met anderen mogen praten.

Lukt het de informateur in onderhandelingen met fractievoorzitters een regeerakkoord tussen partijen te sluiten, dan zal een parlemen­tair kabinet kunnen worden gevormd. In het regeerakkoord zijn de hoofdlijnen van het beleid vastgelegd. De laatste vijftien jaar is dit stuk steeds belangrijker geworden. Het bindt niet alleen de minis­ters, maar ook de fracties in het parlement. In het regeerakkoord staat bijvoorbeeld wat het kabinet van plan is te doen met de belastingen, met de sociale zekerheid, met de kernbewapening, de bestrijding van de criminaliteit en een groot aantal andere onder­werpen.

Het kan voorkomen dat één of meer fracties weigeren zich aan het akkoord te binden. Zij willen de handen vrij houden. Dan kan men spreken van een extraparlementair kabinet. Het kabinet kan natuur­lijk geen dag bestaan zonder steun van de fracties — dat is de kern

van het parlementaire stelsel —, maar de fracties bepalen hun oor­deel telkens opnieuw. Zij willen zich niet voor een lange periode vastleggen.

De formatie

Als een informateur er niet in slaagt een akkoord tot stand te brengen, zal de koningin een ander de opdracht geven. Slaagt hij of zij wèl, dan kan het staatshoofd een formateur benoemen; dat is de toekomstige minister-president, die nog geschikte ministers (en staatssecretarissen) moet vinden.

Veel aandacht gaat altijd uit naar de vraag hoeveel ministers elke partij mag leveren. Dat moet in overeenstemming zijn met het aantal Kamerzetels. Soms komt het sommetje niet goed uit en wordt een ministerschap `zonder portefeuille´, in het leven geroepen. De politicus die dat gaat beheren, is lid van de ministerraad (het kabi­net), heeft een eigen, kleine taak, maar heeft geen eigen ministerie. Als alles voor elkaar is, trekken de ministers hun beste pak of jurk aan en worden door de koningin beëdigd. Na de traditionele foto op het bordes gaan ze naar hun ministeries en nemen daar met een handtekening het werk over van hun voorganger, die daarna nog één keer door de auto met chauffeur naar huis wordt gereden. De ex-minister gaat op vakantie, de nieuwe bewindspersoon begint aan vier zware jaren, die de meeste ministers tien jaar ouder doen lijken.

Korte tijd later presenteert het nieuwe kabinet zich voor het eerst in de Tweede Kamer, wanneer de minister-president de regerings­verklaring aflegt, waarin officieel de plannen worden aangekondigd. Als de meerderheid van de Kamer het daarin gepresenteerde beleid niet afkeurt, heeft het kabinet het stempel `goedgekeurd door de Tweede Kamer´ gekregen, waarmee het voldoet aan het criterium van het parlementaire stelsel.

Het kan ook anders

In de politiek gelden geen onbetwistbare regels. In onze Grondwet staan een paar `principes´, maar de meeste bepalingen van het staatkundige stelsel hebben niet de vorm van wetgeving. Dat Neder­land een parlementaire democratie is, waarin uiteindelijk de rege­ring ondergeschikt is aan de Staten-Generaal, staat nergens zwart op wit.

Elk land heeft zijn eigen staatkundig stelsel, met een eigen geschie­denis en eigen regels. De Westerse democratieën kennen meestal een scheiding tussen drie `machten´: de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht, de zogenaamde trias politica. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld zijn die zeer strikt gescheiden. In Nederland wordt de wetgevende macht uitgeoefend door parlement en regering samen. Zo bestaan net zoveel variaties op het begrip democratie als er landen zijn. De heersers in landen met een linkse of rechtse dictatuur noemen hun stelsel gewoonlijk ook ´democra­tisch´, al zullen ze vaak erkennen dat de hoogste macht `tijdelijk´niet ligt bij een parlement maar bij een partij, een van God gegeven leider of een door het leger benoemde generaal.

Ook het Nederlandse stelsel blijft in beroering. We hebben de vernieuwingsbeweging van de jaren zestig en zeventig gehad. Aan het begin van de jaren tachtig was er de mislukte `Brede Maatschap­pelijke Discussie over (kern)energie´. Er is in 1983/1984 weer een parlementaire enquête gehouden, die geleid heeft tot het herzien van de spelregels tussen regering en parlement. Het in 1985 gehouden `volkspetitionnement´ tegen kruisraketten leidde tot een nieuwe dis­cussie over de wenselijkheid van een referendum. Elke kabinetsfor­matie brengt nieuwe `gebruiken´ en ongeschreven regels. De contouren van het parlementaire stelsel zijn duidelijk te teke­nen. Wat daarbinnen gebeurt, is altijd in beweging. Het is alleen maar te volgen door dagelijks de krant te lezen, waarna elke burger voor zichzelf moet uitmaken hoe hij of zij een verandering beoor­deelt: positief of negatief.